深入推进生活垃圾分类的问题分析与发展路径研究

2017年以来，全国各城市遵循“以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜”的原则，着眼“加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成”的目标，全面推进生活垃圾分类工作，在法治建设、设施建设、制度建设、文化建设等方面取得了历史性进步，形成了各具特色的垃圾分类模式，为深入推进垃圾分类积累了经验。但在垃圾分类步入深水区后，如何进一步巩固和提升分类成效面临巨大挑战。系统总结垃圾分类阶段性成果，客观分析垃圾分类工作中存在的问题，明确下一步重点努力方向，对于推动生活垃圾分类治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、总体进展与成效

（一）重要地位日益凸显

2016年以来，习近平总书记多次就垃圾分类做出重要指示批示，强调“普遍推行垃圾分类制度”。党的十九大报告提出“加强固体废弃物和垃圾处置”，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“普遍实行垃圾分类和资源化利用制度”，《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出“因地制宜推行垃圾分类制度”。“十四五”规划纲要明确“要建成全链条的生活垃圾分类处理系统”，《2030年前碳达峰行动方案》指出要“扎实推进生活垃圾分类，加快建立覆盖全社会的生活垃圾收运处置体系，全面实现分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”。垃圾分类这一“关键小事”的意义已大大超越垃圾处理与废物资源化本身，成为了我国生态文明建设的重要内容、基层社会治理的重要抓手和社会文明促进的重要载体。

（二）法治基础不断夯实

2020年9月1日，新修订实施的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》提出：“国家推行生活垃圾分类制度”，并明确“生活垃圾分类坚持政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行的原则”，为普遍推行垃圾分类制度提供了坚实的法制保障。北京、上海等46个垃圾分类重点城市全部出台了地方性法规或规章及配套政策文件，从国家、重点城市和部分省份层面上，垃圾分类已经实现有法可依、有规可循。2021年，全国人大常委会开展固体废物污染环境防治法执法检查，将垃圾分类制度落实情况作为执法检查的重点之一，对相关法规、标准、政策、制度等出台和完善、对相关政府部门形成工作合力、对各类责任主体履行责任、对垃圾分类处理能力提升和结构优化起到了显著促进作用。

（三）覆盖范围逐步扩大

2017年3月，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，确定在全国46个重点城市的城区范围内试行生活垃圾强制分类。2019年6月，住房和城乡建设部等部门发布《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，将垃圾分类制度覆盖范围扩大到全国地级及以上城市。2020年9月，中央深改委审议通过《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》，明确到2025年全国地级及以上城市因地制宜基本建立生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统，居民普遍形成生活垃圾分类习惯。2021年5月，国家发展和改革委员会与住房和城乡建设部印发《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》，明确到2025年全国城市生活垃圾分类收运能力达到70万吨/日左右，资源化利用率达到60%左右。2021年12月，中办国办印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，提出全面提升农村生活垃圾治理水平，到2025年有条件的村庄实现生活垃圾分类与源头减量，有序开展农村生活垃圾分类与资源化利用示范县创建。

（四）分类成效初步显现

截至2020年年底，46个重点城市基本建成分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾管理系统，覆盖16.8万个居民小区、8300万户居民，居民小区覆盖率94.6%；分类运输体系基本建成，配备1万多辆厨余垃圾运输车，“混装混运”“先分后混”现象基本杜绝；生活垃圾全部实现无害化处理，厨余垃圾处理能力从2019年年底的3.5万吨/日提升到7.1万吨/日，可回收物规范化回收利用水平显著提升，生活垃圾回收利用率从2019年年底的29.1%提升到36.2%，超过35%的预期目标。

46个重点城市大力推动垃圾分类，也有效带动了全国生活垃圾处理能力持续提升，结构持续优化：2020年全国城市生活垃圾清运量2.35亿吨，无害化处理率达99.7%，其中焚烧发电62.3%，卫生填埋33.1%，生化处理等4.6%；农村生活垃圾收运处理的行政村比例达90%以上，2.4万个非正规垃圾堆放点得到整治。北京、上海等30多个城市基本实现原生垃圾零填埋。从分类处理系统能力和结构来看，我国城市生活垃圾处理与日本、德国、瑞典等发达国家的差距迅速缩小，其服务功能正在从环境卫生和环境质量改善向环境安全保障与气候变化应对过渡。

（五）社会共识基本形成

46个试点城市参与生活垃圾分类工作的党员领导干部总数达100万，志愿者达300万，开展入户宣传3000多万次，开展各类主题宣传活动、垃圾分类实践活动累计8.5万次，形成了良好的社会氛围。根据万科公益基金会和“零点有数”在北京、上海、天津、重庆、广州、深圳等20个样本城市的专业调查结果，居民对垃圾分类的信心度明显上升，超过八成的居民认同生活垃圾减量分类是居民的法定责任和义务，源头减量与废旧物品回收利用的意识不断提高，行为也更加普遍；2018年到2021年，样本城市有垃圾分类习惯的居民比例持续增加，且居民对于常见生活垃圾特别是厨余垃圾、有害垃圾的分类行为正确率大大提升；定时定点投放等集约化管理措施得到全国各地居民的普遍支持，国家标准规定的生活垃圾“四分法”得到普遍认可。

二、存在的主要问题

（一）各级政府、相关部门的协作机制尚不完善

推进生活垃圾分类工作由住建（城市管理）部门牵头，涉及到发展改革、生态环境、农业农村、商务、工信、教育等多家部门，在某些环节仍然存在责任不清、协调不足等问题。如，可回收物分类回收需要与商务、供销合作部门协调，有害垃圾分类处理需要与生态环境部门协调，农村生活垃圾需要与农业农村部门协调，包装废物减量等需要与工信、邮政等部门协调，垃圾收费政策的出台需要与发改、物价部门协调，设施用地选址需要与国土、规划部门协调，宣传教育工作开展需要与教育、宣传部门协调。重点城市在垃圾分类初期，大多采取成立工作推进指挥部、联席会议等机制，由主管领导，或组织部门、纪检部门等牵头协调各相关部门职责，采用战时机制强力推动，较好地解决了部门协调的问题，但需探索常态化运作机制。

（二）厨余垃圾资源化利用链条尚未打通

厨余垃圾是我国生活垃圾的主要组分和高频品类，也是分类处理的焦点和难点问题。分类投放环节，“破袋”投放在“卫生”问题与“环保”效益孰轻孰重、投放时人工破袋还是处理前机械破袋、可降解塑料袋是否可行、二次分拣是否必要等多重争议中推行。分类处理环节，技术路线尚不明确，处理设施仍存短板，技术链条尚未打通。不管是从理论上来讲还是从实践上来看，厨余垃圾分类后只有通过先进的生物处理后得到安全土地利用，实现碳、氮等元素的生态循环，与焚烧发电相比才具有减污降碳协同增效优势。但是，由于厨余垃圾自身品质相对较低、资源化产物土地利用相关标准的限制及商业模式的缺乏，目前即使是现代化、规模化的厨余垃圾生物处理设施，除通过厌氧发酵回收部分沼气外，其余绝大部分产物仍然需要进入焚烧厂、填埋场处置或作为污水处理，投入产出严重不成比例，设施建设与运行的高昂成本也给政府带来较大的财政负担。即使是在政府财政能力相对较好的城市，在厨余垃圾处理方面依然存在能力短板，相当一部分分类后的厨余垃圾经过挤压脱水预处理后直接进入焚烧厂处置，还有一部分采取小型就地处理，部分设施能耗高、异味大、污染跨介质隐性转移等问题较为突出。目前，国家层面尚未出台针对厨余垃圾处理的适用技术目录和技术政策，各地在选择厨余垃圾处理技术时存在一定的盲目性，新建的资源化项目难以正常稳定运行并产生效益，反过来又影响了厨余垃圾资源化项目的建设进度。

（三）再生资源回收与垃圾分类收运“两网融合”推进困难

我国垃圾分类处理系统的突出短板并不在厨余垃圾处理方面，而在可回收物（再生资源）回收方面。再生资源回收虽然量大面广，为生活垃圾减量与资源化利用做出了巨大贡献，但在前端回收环节的技术与管理水平未能与经济社会的高速发展保持同步，很大程度上制约了垃圾分类收运与处理系统的技术进步与效益平衡。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》提出了“加强生活垃圾分类收运体系和再生资源回收体系在规划、建设、运营等方面的融合”要求，《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》明确提出了“推动再生资源回收利用行业转型升级，统筹生活垃圾分类网点和废旧物品交投网点建设，规划建设一批集中分拣中心和集散场地，推进城市生活垃圾中低值可回收物的回收和再生利用”要求。46个重点城市在回收数据统计、回收设施规划管理方面取得了一定进步，事实上各个城市生活垃圾回收利用率目标的完成也在很大程度上归功于再生资源回收系统的贡献，但整体而言，各地废纸、塑料瓶、易拉罐等高附加值可回收物回收仍然主要依赖“利益驱动”的废品交易与活跃在垃圾桶站边的分拣及“拾荒”人员，来源去向游离于监管之外，失衡的利益格局短时间内难以打破，“散乱污”问题及安全隐患仍然存在。可回收物分拣加工、集散中转设施用地缺乏保障，选址建设困难多周期长，企业大多只能临时租用场地，从而不肯或不敢投入资金来提升技术与管理水平。废塑料、废玻璃、废织物等低附加值可回收物在没有政府补贴的情况下难以进入回收体系，即使在政府兜底或财政补贴下进入了回收体系，后端再生产品也缺乏可靠的、有市场竞争力的利用途径。

（四）垃圾收费制度和生产者责任延伸制度推进迟缓

我国现行法律法规与规范性文件中对垃圾收费和生产者责任延伸有原则性、导向性要求，但缺乏可行的实施细则和有力的保障措施。在垃圾分类推进建设中，收费属于较为敏感的民生话题，而且涉及较多部门职权，在法律没有提出明确的进度要求、国家没有出台具体的实施办法的情况下，各地对于定额收取、随水征收、计量征收、超量征收等方式都处于探索阶段，需要适时出台配套的实施办法与政策文件。同时，生活垃圾收费是地方事权，针对居民源的生活垃圾处理费是行政事业性收费，针对非居民源的生活垃圾处理费则属于经营性收费，地方政府出于对营商环境、居民意见等考虑，推动进展相对缓慢。各地生活垃圾管理相关法规中都确认了垃圾收费制度，部分城市提出差异化收费、计量收费目标，但实施效果总体未达预期，收缴率普遍偏低。生产者责任延伸制度落实方面，2016年国务院办公厅印发的《生产者责任延伸制度推行方案》明确，到2020年生产者责任延伸制度相关政策体系初步形成，产品生态设计取得重大进展，包括包装物、电器电子、铅酸蓄电池、汽车在内的4类重点品种的废弃产品规范回收与循环利用率平均达到40%，但由于未形成全过程管理机制，缺乏强制性制度措施，实际执行进度及实施成效远不如预期，废弃电子电器产品回收基金补贴亏空严重，饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度实施方案在2020年年底才得以发布。近年来，商品过度包装，快递、外卖、电商等包装废物大量产生，成为生活垃圾增量的主要组成部分，亟待落实生产者责任延伸制度、押金回收制度等加以规范和约束。

（五）垃圾分类依然过于依赖行政力量强力推动

垃圾分类既是基层社会治理工作，又是城乡环境治理工作，兼具社会性与专业性、公益性与市场性，必须多元主体共同参与，社会各界协同投入。经过近两年的生活垃圾立法推行、宣传普及、定时定点、桶边督导和执法处罚，大部分居民已经能够较好地参与垃圾分类工作，但自觉自主遵守分类要求的意识还不强烈，距离习惯养成还有较大差距。大部分城市垃圾分类仍旧依赖党政“一把手”高度重视下各级政府强有力地推动，行政成本和财政投入较高，边际效应递减迅速，可量化的分类成效已基本接近天花板。与此同时，社会组织和志愿者队伍仍然较为薄弱，独特的桥梁沟通和催化润滑作用尚未得到充分发挥。从上海、北京、广州、深圳、宁波、苏州等垃圾分类重点城市推行情况和有关专业机构的调查结果来看，机关单位、写字楼、高等学校、高档社区的分类状况反而不如普通居民社区，“知”“行”割裂的问题值得重视。“垃圾分类进校园”“垃圾分类进机关”“垃圾分类从娃娃抓起”等尚未形成常态化、系列化推进的制度。

三、深入推进生活垃圾分类发展的对策建议

（一）形成部门协同、上下联动的常态化工作合力

严格执行《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》中明确规定的各相关政府部门职责分工要求，着力解决有害垃圾收运处理、可回收物回收设施用地保障、厨余垃圾资源化产品土地利用等突出难题。充分发挥省级政府在所辖城市垃圾分类中的统筹作用，建立省、市、区、街道、社区之间的责任分担、压力传导与经费分配机制，尽可能将经费向承担主要责任的基层倾斜，调动基层社区与街道推动垃圾分类的积极性，形成垃圾分类政府推动、部门协同、上下联动的工作合力。

（二）积极稳健有序推进厨余垃圾多元化生物处理

加强厨余垃圾分类的科学管理和科技支撑，动态调整厨余垃圾分出率在垃圾分类考核中的权重，坚持厨余垃圾适度适量分出，最大限度地避免“先分后混”“先分后烧”，杜绝污染跨介质隐性转移。结合当地条件，充分考虑多种有机废物协同处理与资源化产物出路，以分类处理系统综合绩效最优为目标，选择适宜的厨余垃圾处理技术路线，积极稳健有序推进厨余垃圾资源化利用。同时，结合已有项目开展厨余垃圾资源化利用环境绩效评估与土地利用的环境安全性评估，加快涵盖原料品质、产品质量、污染物排放、产品使用要求等全过程控制，包括农用有机肥、土壤改良、园林绿化、矿山修复等情景的厨余垃圾多元化土地利用环境风险控制标准及规范制定，消除厨余垃圾资源化利用的最后一公里“梗阻”。

（三）通过“两网融合”促进可回收物回收提质升级

将可回收物回收体系建设作为深入推进垃圾分类的重中之重，切实加速推动再生资源回收与垃圾分类收运“两网融合”，借助于新一代信息化技术提升再生资源回收系统的规范化管理与现代化运营水平。充分发挥市场在可回收物回收系统资源配置中的优势，通过积极的政策扶持、财税激励、用地保障、标准引导与区域统筹，提高产业集聚度、拓展延伸产业链、提升再生产品质量，打通可回收物再生利用产业链条上的“堵点”，消除再生产品销售与使用的行业壁垒、区域壁垒和市场壁垒，形成“垃圾分类-资源再生-产品使用”的良性发展模式，为我国碳达峰、碳中和目标的实现做出实质性贡献。

（四）加速推动垃圾收费和生产者责任延伸制度落地实施

生活垃圾收费制度和生产者责任延伸制度是垃圾分类长效机制的标志性组成部分。遵循固体废物污染环境防治国际通行的“污染者付费，生产者负责”的基本原则，以及我国相关法律法规中的要求，借鉴发达国家先进经验，在北京市实施非居民厨余垃圾计量收费及其他城市开展多种形式生活垃圾收费实践的基础上，加快实施生活垃圾差异化收费制度，促进居民垃圾源头减量与分类习惯的养成；在饮料纸基复合包装、铅蓄电池等产品类废物生产者责任延伸制度试行基础上，探索在快递、外卖、电商、饮料、酒类等包装废物产生量巨大的行业，推行生产者责任延伸制度或押金回收制度，促进包装废物源头减量、循环使用与回收利用，强化企业社会责任，减轻政府财政负担。

（五）着力形成垃圾分类社会协同多元共治新模式

结合垃圾分类发展进步的内在逻辑，以及环境治理体系和治理能力现代化的内在要求，进一步创新垃圾分类科学普及和宣传教育模式，针对重点人群、重点单位、重点行业加大宣传教育力度。培育和吸引社会组织及民间力量积极参与垃圾分类工作，形成政府、居民、企业、行业协会、社会组织、志愿者队伍等多元主体共同参与的现代化垃圾分类模式，尽快走出政府大包大揽唱“独角戏”的传统模式。通过政府购买服务等方式，促进第三方企业、环保公益组织、社会组织等参与垃圾分类宣传教育及监督考核，加强垃圾分类处理全过程信息公开公示和各类处理设施面向公众开放。