爱尔兰生活垃圾产业现状：收运服务全部市场化

概况：自1996年颁布《废物管理法案》后起，爱尔兰的废物管理方法、基础设施和法规得到了长足的发展，而这在很大程度上，都是由于欧盟对成员国在废物管理方面的要求，以及该国自身在立法、政策、经济等方面采取的措施。自2012年起，政府在废物方面出现了明显的政策倾斜，将工作的重点放在如何将废物转变成资源，以及如何完全停止使用填埋作为废物处置手段这两个方面上。目前，爱尔兰废物管理工作的重点为：废物产生的预防、再利用、回收利用率的最大化、将废物作为能源替代化石燃料。换言之，目前该国的废物管理政策都是以实现循环经济为目标的。
现在，爱尔兰的废物管理业已经基本上完全实现了市场化，而地方政府仍然占据主导地位的领域则包括生活垃圾回收利用中心、集中投放网络，以及某些填埋场。从事废物管理业的私营企业对废物管理的基础设施进行了大量的投资，提升了管理的现代化程度，引入了具有创新性的技术。但市场化也带来了一些问题，比如说，已经有一些废物管理服务提供商进入破产管理阶段，甚至已经破产，导致政府部门不得不重新插手，对财政造成负担。
近年来，爱尔兰废物管理业最为明显的趋势为：更多的废物得到了能源回收处置(焚烧发电)，而填埋处置量则明显下降。2010年时，该国有25座处在运营状态的填埋场，而2017年时，数量已经下降到了只有5座。自2013年起，爱尔兰就出台了法规，规定必须对生活垃圾进行干湿分类及收运。由于法规的出台，国内新建了许多堆肥及厌氧消化处置设施。目前，该国剩余废物处置能力和可回收利用物的利用产能不足，在很大程度上要依靠出口来填补空缺。
政策及法规
1. 政策
爱尔兰的废物管理政策主要受到欧盟相关法律的影响。目前，该国与废物管理相关的政策性文件一共有四个，分别为《废物管理——改变我们的行为》(1998年)、《废物产生的预防与循环利用——转变刻不容缓》(2002年)、《废物管理——面对现实，勇往直前》(2004年)、《资源机遇——爱尔兰的废物管理政策》(2012)。所有上述政策性文件均由爱尔兰的环境、社区及地方政府部制定，为该国当前的废物管理方式与未来的发展方向提供了框架。

图1.爱尔兰废物管理政策2015年～2021年期间的管理目标
为了执行国家政策文件，爱尔兰将全国划分成不同的区域，制定各区域的《废物管理计划》，负责政策的实际执行。爱尔兰于2015年对废物管理区域进行调整，将全国重新划分成三个区域，成立了三个废物管理执法领导机构，负责协调各地方政府在各领导机构辖区内的工作。

图2. 爱尔兰的废物管理区划
2. 法规
《废物管理法案》是爱尔兰废物管理的法律核心，几乎所有其他相关法律都是根据此法案制定的。《法案》最初于1996年颁布，之后进过多次修订，目前实施的是2011年的版本。《法案》涵盖的内容包括：与制定废物管理规划相关的要求;与废物收运相关的规定;与废物管理设施授权相关的规定;与减少废物产生量及提升废物回收利用率相关的规定。
 与废物管理政策一样，制定废物管理法规的也是环境、社区及地方政府部，而负责执行工作的则是爱尔兰环保局和各地的政府。环保局负责管理有可能会对环境造成重大影响的废物管理设施，而地方政府管理的则是规模较小、潜在危害程度低，但却数量众多的小型废物管理设施。地方政府管理的违法行为主要为非法倾倒，但影响更为深远的大规模违法行为则由环保局负责调查，而在必要时，警方也会介入调查。在执行法规的过程中，环保局还会负责为地方政府提供指导，并起到监管作用。
目前，爱尔兰废物管理行业受到投诉最多的问题为气味问题，在2014年政府收到的539起相关投诉中，有92%是与气味相关的。同年，在获得环保局授权的废物处理设施发生了6起火灾，因此目前管理部门在颁发授权文件时，对废物的储存条件和火灾隐患排查提出了更高的要求。2014年时，爱尔兰出口到国外接受处置的废物中，有8个批次被拒绝入境;虽然这只占到了总出口量中很小的一部分，但相关的政府部门也已经开始采取措施，防止问题的恶化。
根据上述问题，爱尔兰政府部门废物执法策略的重点为：
应对火灾问题，使风险最小化
采取有效的措施尽可能地消除异味问题
为解决废物处理设施造成的环境问题提供资金支持
确保出口到国外的废物符合进口国的标准
调整各地废物管理执法的组织架构
3. 废物减排项目
爱尔兰于2004年启动了全国废物减排项目，由国家环保局负责项目的管理工作。项目会为居民、商业企业、公用事业部门提供建议和支持，涵盖的范围除了包括废物减排，还涉及到了减少能源与水资源消耗的工作。
项目自启动以来已经起到了一定的减排效果。图2展示了爱尔兰废物产生量与国民平均商品(食品、饮料、交通工具、家居用品)及服务消费支出间的关系。图中的蓝色曲线展示了每进行1欧元消费所产生的废物量，即废物产生强度。可以看出，在项目实施后，该国的废物产生强度总体上表现出了下降的趋势。

图3.爱尔兰的废物产生强度
(数据来源：爱尔兰国家环保局、爱尔兰中央统计局)
废物的产生及处置
1. 废物的总产生量
根据《废物数据法》的规定，政府每两年要编写一次全国废物产生数据报告。根据最近一次发表的报告，2014年时该国共产生了1191万吨的废物，其中有23%(273万吨)为城市固废，28%(331万吨)为建筑垃圾，剩余的49%(587万吨)则来自其他产生源(工业及农业)。
在爱尔兰，城市固废包括居民住宅产生的废物，以及虽然是由商业设施和其他来源产生的，但成分与居民生活垃圾相同的废物。按照组成成分，城市固废可以分为剩余废物、可回收利用物(玻璃、塑料、纸类及纸板、金属)、有机废物(厨余垃圾和园林垃圾)、大件垃圾、电子废物及电池。城市产生的污泥及污水不属于城市固废的范畴。2014年，爱尔兰的居民住宅共产生了152万吨的城市固废，人均产生量为331千克，与欧盟的平均水平336千克大体相同。

图4.爱尔兰的废物产生情况

(数据来源：爱尔兰国家环保局)
2. 城市固废的处置
2014年，爱尔兰国内共处置了257.5万吨的城市固废，与2012年相比增长了4%。有79%的废物得到了回收利用，与2012年的59%相比出现了显著的增长(回收利用包括对物质进行回收、将废物当作燃料使用，以及将废物用作回填料)。有41%的废物进入了物质回收利用过程(包括直接回收利用、堆肥、厌氧消化)，稍高于2012年的40%。有21%进行填埋处置，比2012年的41%出现了明显的下降。
(数据来源：爱尔兰国家环保局)
可生物降解的城市固废指废物中能够发生生物降解的组分，比如餐厨垃圾、园林垃圾、纸类及纸板。根据欧盟《填埋条令》的规定，成员国应当分时间段减少可生物降解废物的填埋处置量，完成条令制定的目标。
目前，爱尔兰完成了《填埋条令》制定的全部阶段性目标。在完成阶段性目标的过程中，该国填埋处置量出现了明显的下降——2010年时，全国有25座填埋场，而到了2017年，数量已经下降到了5座。在2010年～2014年期间，可生物降解废物的填埋处置量一直都在下降中，但却在2015年和2016年出现了反弹，原因是出口接受焚烧处置的废物量出现了下降，导致该国不得不在国内采用填埋处置手段。在2017年的第二季度，爱尔兰的第二座焚烧厂上线投产，扭转了填埋处置量上升的趋势。

图6. 2010～2020年间的可降生物解废物填埋处置量减少目标及实际执行情况
(数据来源：爱尔兰国家环保局)

图7. 2010～2017年间的可降生物解废物填埋处置量与填埋税税率
(数据来源：爱尔兰国家环保局)
填埋税是爱尔兰用来实现欧盟填埋处置量减少目标的最重要手段，于2002年7月开始征收，除去特定的免征对象，所有填埋场的使用者都必须缴纳。
填埋税的征收由各地政府负责，征收到的税款会统一上缴至中央管理的环境基金。填埋税开始征收时，每吨的税率为15欧元，之后几经上调，目前的税率为2013年开始执行的75欧元每吨。爱尔兰政府计划在未来继续提高税率，上限为《废物管理法案》规定的每吨120欧元。2012年，填埋税总共为环境基金提供了5200万欧元的资金。
在爱尔兰，根据法案的规定，能够免缴填埋税的主要情况包括：
某些建筑垃圾及挖掘产生的废物，在用于填埋场的施工与修复时。
在使用堆肥方法处置可生物降解的生活垃圾时产生的残余物，在接受稳定化处置后，进行填埋处置。
地方政府提供街道清扫服务时产生的废物。
非法倾倒的废物在被地方政府收运后，进行填埋处置。
内陆水道和港口清淤产生的废物。
焚烧发电厂产生的灰烬。
采石采矿产生的惰性废物，进行回填时。
3. 包装废物的处置
根据欧盟的《包装及包装废物条令》，成员国应当提升包装废物的回收利用率，以此减少废物造成的环境影响，并提升资源的使用效率。与减少填埋处置一样，成员国也必须以玻璃、塑料、纸类及纸板、金属、木头这5类组分为目标，按时间段制定回收利用率及循环利用率目标。
爱尔兰在2015年时产生了98.338万吨的包装废物，其中68%(66.412万吨)得到了循环利用、23%(23.457万吨)进入了焚烧厂进行能量回收，总共实现了91%的回收利用率。目前，爱尔兰已经实现了阶段性的回收利用及循环利用目标，正根据欧洲委员会的《循环经济一揽子方案》制定更具挑战性的目标。
表1.爱尔兰包装废物的产生量及处置情况
(数据来源：爱尔兰国家环保局)


图8. 2009～2015年间的包装废物回收利用率及循环利用率
(数据来源：爱尔兰国家环保局)

表2. 爱尔兰包装废物循环利用目标的完成情况
(数据来源：爱尔兰国家环保局)
4. 堆肥及厌氧消化处置
爱尔兰在2009年制定了《餐厨废物法规》，于2010年开始对产生大量餐厨垃圾的商业设施生效，要求应当对餐厨垃圾进行分类投放，之后运往堆肥或厌氧消化设施进行处置。2013年，爱尔兰将《餐厨废物法规》的管辖范围扩大到了居民住宅。法案的实施及之后管辖范围的扩展均令爱尔兰的堆肥及厌氧消化处置量出现了较大幅度的上升(图9)。目前，爱尔兰的餐厨垃圾资源化处置率仍然保持着上升的趋势，2016年时共处置23.1万吨，比2015年的19.4万吨上升了19%。

图9. 爱尔兰堆肥及厌氧消化处置量的时间变化趋势
(数据来源：爱尔兰国家环保局)

爱尔兰在对有机废物进行资源化利用时，堆肥是更为常用的方法，处置量占到了总量的79%。城市固废(居民生活垃圾及成分相似的商业垃圾)中的有机组分是堆肥及厌氧消化的主要原料来源，2016年时占到总处置量35.3万吨的65%(23.1万吨)。
表3.爱尔兰2013～2016年各类废物的堆肥及厌氧消化处置量(吨)
(数据来源：爱尔兰国家环保局)
废物的分类投放与收运
在爱尔兰，根据废物管理法律的规定，必须对生活垃圾进行分类投放和收运。根据法律的要求，爱尔兰对废物的收运体系进行了重新规划。2000年时，该国的循环利用率在欧盟国家中垫底，但到了2013年，根据欧盟统计局的数据，循环利用率已经达到了34%，仅次于斯洛文尼亚和德国，排名欧盟第三。
爱尔兰的废物收运已经完全实现了市场化(基尔肯尼市是唯一一个仍由市政当局提供收运服务的城市，该市人口为2.65万)。在市场化的条件下，居民要从众多的收运服务提供商进行自主选择。一些收运服务公司只提供收运服务，然后将收运的结果交由第三方进行处置，而另一些则是一体化的废物管理公司，提供包括废物收运、分拣、回收利用在内的全套服务。
绝大部分收运服务提供商都提供可回收物的上门混合收运服务，即将纸类、金属、塑料这三种组分进行混合收运。有机废物(厨余垃圾和园林垃圾)的上门单独收运服务在爱尔兰也十分普及。玻璃主要使用集中投放作为收运手段。

图10. 爱尔兰首都都柏林上门收运所用的投放容器;绿色为可回收利用物、黑色为剩余废物、棕色为有机废物。
以首都都柏林为例，居民在投放废物时会使用到三种容器，颜色分别为黑色(剩余废物)、绿色(可回收利用物)和棕色(有机废物)。目前全市共有15家收运服务的提供商，每家公司对绿色容器和棕色容器投放内容的规定都有细微的差异，但总体来说，绿色容器都是用于投放纸类及纸板，以及塑料和金属材质的包装废物的投放，而棕色容器则用于投放小体积的园林废物和厨余垃圾。除了上门收运服务，都柏林全市还设有94个集中投放点，相当于每10万居民拥有18个投放点。居民使用投放点不需缴纳任何费用(集中投放点的运营成本已经包含在商品的售价中)。此外，都柏林还设有2座大型和8座小型的生活垃圾回收利用中心，用于投放各种可回收利用物、大件垃圾、有害废物;其中还有4家接收园林垃圾的投放。如果居民只在回收利用中心投放可回收利用物，则可以免费使用中心，但如果要投放大件垃圾和有害废物，则需要按照入场车辆的大小缴费，具体如下：

居民在回收利用中心投放园林垃圾也许缴纳费用，费率为每袋(容积不可超过80升)2欧元。
都柏林的居民并非必须与收运服务提供商签订收运合同，而是可以在生活垃圾回收利用中心进行所有废物的投放(包括剩余废物)，只需按照上述规定缴费即可。
如果选用市场化的上门收运服务提供商，则收运服务的收费主要是由剩余废物的收运量决定的，但通常服务商也会按年收取一定的设施使用费。不同的服务商有不同的收费制度，但归根结底，都是以收运频次和剩余废物的容器大小(或收运重量)来作为收费标准的。所以说，爱尔兰的生活垃圾管理服务执行的是按产生量收费的制度。对于有机废物的收运服务，一些服务商会收取费用，而另一些则会免费提供，主要目的是为了减少可回收利用物在投放时受到的污染。一般来说，在爱尔兰，一户居民每年的生活垃圾收运费用支出为200到300欧元。
爱尔兰的废物管理基础设施
在爱尔兰，虽然废物的收集和处置已经基本上实现了完全的市场化，但各地的政府仍然在集中投放点和生活垃圾回收利用中心的建设和管理中起着关键性的作用——目前，爱尔兰全国有130座生活垃圾回收利用中心，其中94座为公共运营，私营为36座;有1787个集中投放点，其中1772个为公共运营，私营的只有15个。此外，政府还担负着已经封场的填埋场的善后处理工作。
在焚烧处置方面，爱尔兰有3座水泥窑将垃圾衍生燃料与普通燃料混合使用，以此减少化石燃料的使用量;拥有2座焚烧发电厂，其中一座在2017年投产，大幅提升了焚烧处置能力。2014～2016年填埋处置量的上升导致爱尔兰发生了填埋处置量不足的危机，但新焚烧厂的及时投产已经解决了这一问题。根据各地政府的报告，可回收物储存、分拣、打包和运输的生产力目前存在过剩问题;而分拣出来的金属、玻璃、塑料、纸类及纸板，由于国内没有相应的生产能力，大部分都是通过出口实现循环利用的。
表4.爱尔兰全国的废物处置设施

乱丢垃圾与随意倾倒
在爱尔兰，乱丢垃圾与随意倾倒仍然是一种较为严重的环境问题。根据所能得到最新的数据(2014年)，爱尔兰全国来自乱丢垃圾、随意倾倒、街边垃圾桶、马路清扫的废物总量达到了7万吨，其中含有相当数量的可回收利用物和电子废物。造成乱丢垃圾与倾倒的社会原因十分复杂，但主要可归结为想要逃避缴纳废物收运费和公民价值感的缺失。各地政府负责与该问题相关的管理及执法工作，但显而易见的是，执法的力度和经济处罚的强度还远远不能起到震慑作用，无法制止个别公民的违法行为。