环卫、环保项目低价中标，不仅是企业抢占市场、恶性竞争所致，与政府和市场监管的不到位也有很大关系。

近年来，我国一直大力发展节能环保产业，尤其在污染防治攻坚战中，环保产业更是大有可为，但低价中标顽疾却一直存在，水务、垃圾焚烧等领域频频出现此类项目，导致行业收益率明显下滑。

不久前，安徽省滁州经开区市容提升社会化服务项目的开标结果，让业内再次大跌眼镜，最后的中标价仅为项目招标预算的50%，即所谓的腰斩价中标。随着近两年环卫市场化风起云涌，越来越多的经营主体进入环卫行业，市场竞争的白热化提前到来，低价中标趋势也蔓延至此。

低价中标问题的产生，不仅仅是有的企业抢占市场、恶性竞争所致，与政府和市场监管的不到位也有很大关系。那么，企业、政府和招投标制度方面，有哪些因素导致低价中标？应该如何遏制低价中标问题？

来源：中国环境报

中标价断崖式跌落

偏离实际成本的恶性不规范竞争所致，损害行业整体利益

前几年，环保行业发展势头很猛，加之环保类PPP项目不断走热，彼时，无论是行业内专注于某一细分领域的企业，还是外行企业，纷纷盯上这块蛋糕，开疆辟土，扩展业务，想在环保市场获得稳定收益。

在一些环保项目的招标中，有不少建筑工程类的企业参与进来。有垃圾焚烧处理企业负责人对此表示担忧，大量企业看到环保行业的商机后，一拥而入，导致市场出现了太过分散、碎片化的情况。以垃圾处理领域为例，最初只有五六家企业投资，现在变成一百多家，但不少企业此前都不是专业做环保的，只为拿项目。

的确，随着行业竞争加剧，一些细分领域如垃圾焚烧、水务等，正在从蓝海变为红海。2015年时，垃圾焚烧行业中标价从160元/吨猛降到18元/吨。

同时，污水处理领域最低中标价也呈现断崖式跌落。同年12月安徽安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目以0.39元/吨污水处理费震惊业界。这些价格明显低于行业成本价。

中国人民大学的研究显示，选取全国227座污水处理厂为样本，对其进行建设和运营在内的治理全成本估算，单位治理全成本在1.01元/m3～6.97元/m3。同样，据业内人士测算，按照正常环保达标要求，公认比较合理的垃圾焚烧处理服务费报价应在60元/吨～80元/吨之间。

这些价格都要显著高于近年来低价中标项目的报价，而这些偏离实际成本的恶性不规范竞争，已经造成环保行业平均收益率下滑明显。

据全国工商联环境商会统计，目前燃煤电厂烟气特许经营项目投资内部收益从12%下降至8%左右；水务项目从8%下降至4%～5%之间，仅与5年期的银行贷款基准利率持平；垃圾焚烧发电项目从12%下降至5%～8%之间。

不少行业专家和企业家认为，部分企业不计后果、竞相降价的跑马圈地行为，已经严重损害了环保行业的整体利益。

哪些地方政府选择了低价？

我国目前的招投标评审打分机制为综合打分，价格分占60%，选择价格最低的企业，风险最低，不会犯错；一些地方缺乏责任感和咨询能力，地方财政也是重要限制因素。

此前，低价中标项目一经曝出，行业在追其原因时，一方面认为是企业的错，另一方面抱怨现在的招投标机制。实际上，原因并不限于此。

公众往往忽略了环保项目中重要的一方——地方政府，环保低价中标项目大多是在企业和政府双方作用下完成的。所以，换个角度梳理，哪些地方政府选择了低价中标？

江苏、浙江和安徽等地近年来出现低价中标项目较多，特别是安徽省，不仅有近来的滁州经开区市容提升社会化服务项目，还包括早期的安徽安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目等。这些项目此前都被业界认为是相对优质的项目，但却以低价中标而“闻名”。

为什么会形成这样的局面？国信招标集团国际业务中心高级顾问陆通分析认为，一方面某些地方政府的工作人员害怕承担责任，按照目前的招投标规定选择价格最低的企业，风险最低，不会犯错。另一方面，一些地方政府在招标标书编写时，可能存在错误的引导，比如按照目前我国的打分制容易造成低价中标项目形成。

“一般来说，我国目前的招投标评审打分机制为综合打分，其中价格分占60%，技术分占30%～35%，商务分占5%～10%。技术稍差的企业只要价格够低，最终的评审分数可能也会较高。虽然招投标法明确规定低于成本的报价需要另算，但环保项目中特别是环境服务类项目，其成本价很难评估。”他说，因此投标企业会优先考虑低价因素。

观韬中茂律师事务所合伙人陈国强则认为，这与地方政府的招标能力有很大关系，现在不少地方政府缺乏编写招标文件的专业能力，也没有形成开展专业咨询的习惯。“地方政府应通过加强技术咨询，通过与专业咨询机构沟通，来不断提高自身能力。”

对此，环境商会的调查曾直接地指出，某些地方政府存在低价中标导向。一些三四线城市的地方政府，在本地财政收入紧缩、负债高及偿债能力低的条件下，更倾向于将低价作为首要考虑因素，而忽视项目公司的环境技术、运营维护及合理收益等长期稳定因素。例如，此前的安徽蚌埠垃圾焚烧项目招标方没有采用行业内使用较多的综合评标法，最终选择了“最低价中标”的方法确定了中标企业。

同时，环保项目评标专家组构成不够科学合理，工程经济专家占比多，而环境技术专家数量少，无法体现环保企业的技术、质量、运营管理等专业优势。

能否遏制低价中标？

PPP模式和行业规范在发挥改善作用，应加严追责形成威慑，加强信息公开和公众开放，保障行业更好地发展。

前几年环保市场大爆发，低价中标现象频现，2017年以来，这一趋势已经有所扭转。

陈国强认为，PPP项目得到规范是一大原因。前几年的环保类PPP项目中，投标方基本由建筑工程或机械制造类企业牵头与环保企业组成联合体，且环境服务公司处于从属地位，话语权和定价权不高，使环保项目全生命周期管理运营风险加大。

去年11月起，为了规范PPP市场发展，给过热的PPP降温，财政部主导对总投资17万亿元的万余个PPP进行集中清理。“规范的PPP项目门槛较高，地方政府在选择合作方时，考虑到长期合作会比较谨慎，在资格预审中也对企业有较高要求，中小企业恶性竞争的情况将大大减少。”他说。

另一项政策也正在对垃圾焚烧处理行业形成正向推动，这一低价中标的“重灾”行业，在去年生态环境部掀起“装、树、联”风暴后，得到明显改善。

以“装、树、联”为抓手，垃圾焚烧处理行业正在经历逐渐规范的过程。现在已经明显感受到一些小、散企业正在把未来的收益变现，有退出趋势了。

“下一步，如果生态环境部再出台‘装、树、联’相关配套政策，比如达不到要求就取消电价补贴，将进一步清退仅依靠补贴生存的企业。同时，应加严追责形成威慑，加强信息公开和公众开放，保障行业更好地发展。”

陈国强也认为，垃圾焚烧行业的低价状况因为公众的关注得到改善，现在在公众的重视和环保督察下，行业企业已经不太敢报低价了。他同时表示，随着不少环保技术国产化，行业成本普遍降低，客观上看，低价中标并不是坏事。比如前几年杭钢的低价中标，企业可以通过上下游产业链的结合和技术创新实现低价。

全国工商联环境商会首席专家骆建华赞同这一说法，他认为，在做好监管的情况下，通过技术创新等正常手段积极地进行低价竞标，实际上会促进整个行业的进步和发展。

据陆通介绍，美国、欧盟等发达国家和地区在招投标时，不是采用打分机制，而是经过综合评定后再选择最低价。即先看企业的商务能力，再看技术，在这些合格的基础上取最低价者。如果以上重要条款中有一项不合格就废标，企业将失去竞争机会。

去年10月1日起，财政部87号文《政府采购货物和服务招标投标管理办法》正式实施，要求有可能影响产品质量或者不能诚信履约的报价提供说明或证明其合理性，对最低价中标的现象带来遏制。

我们期待招投标机制的不断完善，更希望招投标的相关方，无论企业还是地方政府，都能杜绝恶意低价的行为。

以下案例均来源于公开资料统计：

国内垃圾焚烧行业有关低价项目

2015年6月，山东省新泰垃圾焚烧发电项目中，光大国际以48元/吨中标。而项目的预算控制价为65元/吨，中标价比预算控制价低26%。

2015年8月，安徽省蚌埠市生活垃圾焚烧发电项目中，绿色动力以26.8元/吨中标。

2015年10月，江苏省高邮市生活垃圾焚烧发电项目中，泰达环保26.5元/吨中标。

2015年12月，浙江省绍兴市生活垃圾焚烧项目中，重庆三峰以18元/吨中标。

2016年9月，当业界认为低价竞标已经暂时告别舞台，在辽宁省大连市垃圾焚烧发电二期项目中，泰达环保再次以23元/吨中标。

国内污水处理行业有关低价项目

2015年8月，浙江省温州市中心片污水处理厂项目中，杭州钢铁集团以0.727元/立方米中标，业界认为0.8元/立方米是“合理底线”了。也有业内人士表示，杭钢的报价是基于其生产、采购和建设等上下游产业链优势以及技术创新得出的。

2015年12月，安徽省安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目中，北排集团以0.39元/吨污水处理费中标。

2016年4月，浙江省温岭市牧屿污水处理厂改扩建及管网工程PPP项目中，葛洲坝+曙光建设的报价几乎“零利润”，存量部分的投资回报率、建设工程管理费、施工期贴息均为0，市政工程下浮率为20%。

环卫行业有关低价项目

2018年6月1日，安徽省滁州市经开区市容提升社会化服务项目，项目总预算超过1.6亿元/3年，滁州市同创建设投资有限责任公司中标价仅为项目招标预算的50%，约8191万元/3年。